此种模式一方面按照事前、事中、事后的流程架构立法内容，同时以程序制度为主线架构立法，对五大程序公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定单独设章加以规定，细化了各项决策程序制度的规定，完善了决策的程序机制。
学界普遍认为20余年前行政诉讼的登场作为对峙式的政治模式形成的标志，对于公民权利意识的觉醒、依法行政的促进以及我国行政法治的建设具有重要作用，但是这种强职权主义色彩下的对峙并未在《行政诉讼法》设计的轨道上良好运行，相反呈现出举步维艰的现状，最突出的表现就是行政诉讼审判模式封闭对抗化。中国传统文化中民本思想古已有之，从先秦时期孔孟主张的民贵君轻，的思想到唐代魏征劝谏水可载舟，亦可覆舟的比喻，再到明清思想家王夫之宽以养民的主张，均是民本思想文化的体现。
[41]赵汀阳：《坏世界研究——作为第一哲学的政治哲学》，中国人民大学出版社2009版，第17页。最高法在颁布《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》的新闻发布会中，最高人民法院行政审判庭的李广宇副庭长指明司法解释规定当事人委托诉讼代理人限额是1至2名，即行政机关在负责人出庭的同时、可以委托一名工作人员和一名律师，也配合了各级政府与行政机关所建立的法律顾问制度，发挥律师的作用。且不论各地竞相晒单行为中数据采集方法与计算标准的科学性与准确性问题，但从晒单内容只看到对数字的片面追求，不能看出出庭应诉义务是否得到实质履行或者看出政府对于出庭效果的追求为何。具体可参见《行政诉讼法》第４９条（起诉条件）、第３４条（被告举证责任）、第３９条（法院要求当事人提供或者补充证据）、第４１条（法院依申请调取证据），因此在行政诉讼中事实根据以及证据的提出采取的是辩论主义。2.行政诉讼权力对抗结构失衡，体现一方面是行政诉讼法立法中的司法中心主义，即诉讼程序的掌控权归属于法院，压缩当事人双方的处分权，如以具体行政行为为审理对象、对相对人的撤销权采取实质审查，限制被告的改变原行政行为等。
为行政机关负责人设置出庭应诉的作为义务倒逼拥有行政决断权的负责人从组织指挥、事项决策、命令监督的幕后走向诉讼对抗、争议协调、共识凝练的台前，完成如此身份转化的成本则是对法律知识、法治思维需求的增长与重视。东莞全市法院审结了行政案件898件，94名行政首长出庭，出庭率达11.53%。关键词: 土地集体所有 土地承包经营权 建设用地使用权 《中华人民共和国宪法》第10条第2款规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。
[5]土地集体所有是利用国家权力构造的一个概念，是国家用以吸纳农民土地所有权的容器，渐次演变为国家权力。《物权法》第63条第2款规定：集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。通过分析建立在集体土地上的各项权利，可以发现，土地集体所有不仅不再是与集体经济组织成员权利对峙的概念，在集体与国家的关系维度上，土地集体所有正在体现出其私的一面。[63]至此，家庭联产承包经营责任制中的责任已基本消失：村提留是村集体经济组织所有权的体现，村提留的取消意味着村集体享受的所有权收益已完全分解到承包经营权中，承包经营权完全拦截所有权的收益，承包经营权完全物权化，承包经营权人享受的他物权明显高于集体经济组织享有的所有权。
2014年，中共中央、国务院印发《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，赋予了土地承包权不同于土地经营权的含义：在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。如果与昔日相分离，这些概念的形式和含义就无法理解并且是专断恣意的。
土地集体所有不再纯粹是一个服务于共同体目标的范畴，正在变成防御国家权力的基本权利，拥有权利时，无论基于何种理由，任何集体的目标都不足以构成否定个人所希望拥有的东西或要做的事情的理据，都不足以构成强加给个人任何损失或伤害的理据。成色不足，但完全可以通过制度变革来发挥其作为基本权利的功能，这场变革正在发生。[5] 1975年《宪法》第十条和1978年《宪法》第11条仍然强调以农业为基础，以工业为主导。See Garrett Hardin The Tragedy of the Commons，Science Vol. 162，No. 3859（December13，1968），1968，pp. 1243-1238. 反公地悲剧的说法出自黑勒，意思是过度细分的产权会导致资源不足使用。
[54] See Arrnstrong v. United States，364 U. S. 40（1960），49. [55] 参见刘连泰：《宪法文本中的征收规范解释——以中国宪法第13条第3款为中心》，中国政法大学出版社2014年版，第147-148页。土地属于集体所有曾经作为国有化的减震器，变革了土地私有制度，今天，仍然可以作为制度的缓冲区：一方面，不冲击宪法文本确立的公有制，以维持合宪的底线。基本权利呈现私的面相，与国家权力相对。参见1975年《宪法》和1978年《宪法》第5条，中华人民共和国的生产资料所有制阶段主要有两种：社会主义全民所有制和社会主义劳动群众集体所有制。
[74]但这种方案无法在现有的宪法框架内完成，与公有制条款相悖。结合制度的前后逻辑，禁止农民抵押承包经营权的原因应该是防止土地用途被改变。
与农民追求效益最大化的初衷不同，中共中央在合作化运动中植入了意识形态改造的目标：互助组的前途是农业集体化或社会主义化[12]，是社会主义占领农村的战略，[13]国家对互助组予以政策上的倾斜。既然社会主义的实现不是朝夕之事，土地集体所有制也就会在相当长的时间内定格，土地集体所有的功能悄然位移。
可以看出这一制度的延续。作者简介：刘连泰，厦门大学法学院教授，博士生导师。参见李妙凡：《北京首宗集体建设用地入市 全国试点区县陆续展开》，载《北京日报》2015年12月13日，第3版。当然，作为基本权利的财产权仍需法律形成。1953年12月16日，中共中央通过了《关于发展农业生产合作社的决议》，农业生产初级社蓬勃发展起来。2015年2月27日，全国人大发布《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，宅基地使用权入市的试点已经展开。
[72] 十七届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。[14] 中共中央《关于发展农业生产合作社的决议》第5条第3款甲项。
中国共产党十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确赋予农民更多财产权利，标志着当下的法律改革正在建构集体经济组织及其成员完整的财产权后，宪法文本中的土地集体所有会渐变为基本权利。2015年2月27日，全国人大发布《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，暂时调整实施《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。
随后，中共中央《农村人民公社工作条例》及其修正草案通过，将这种体制进一步巩固下来。1954年《宪法》的目标是建构国家，而不是确认公民权利，强调政治需求的意义与功能，[8]甚至暗含了反对农民土地所有权的要素。
在形塑土地集体所有的过程中，农民不服从会导致一系列负面后果：不仅得不到政府的政策支持，还会被贴上走资本主义道路的标签——在大一统的格局中，政治孤立无疑是杀伤力最大的惩罚。1951年12月，中共中央下发《关于农业生产互助合作的决议（草案）》，将农民土改后的积极性分为两个方面：一方面是个体经济的积极性，另一方面是劳动互助的积极性。土地集体所有一直于某种政治正确的意识形态联系在一起，集体所有就是为了这种政治目的制造出来的一个过渡性概念，[25]目的是缓解政治改造过程中的某种紧张：人民公社成立以后，不要忙于改集体所有制为全民所有制，这可以避免在改变所有制过程中发生不必要的麻烦，实际上，人民公社的集体所有制中，就已经包含若干全民所有制的成分了，这种全民所有制，将在不断发展中继续增长，逐步地代替集体所有制。参见韩松：《论成员集体与集体成员——集体所有权的主体》，载《法学》2005年第8期。
莫纪宏教授对政策的理解与此类似，基本权利是指规范国家整体发展的基本方向和基本原则，它是国家施政的基础和根本。但将集体土地全民化的进程并不像毛泽东想象的那样顺利，农民通过偷懒、瞒产等消极不合作甚至内卷化的生产方式，[35]使土地的产出极为贫乏。
国家政策也呈现公的面相，服务于集体目标的实现，与作为私性质的基本权利不完全相对。[43] 中国宪法将社会保障理解为一项权利。
因为权力无保障，农民也不会善待作为财富之源的土地。地随房走，[71]因而宅基地使用权的转让在事实上是可能的。
尽管城市化不一定意味着土地的城市化，[45]但城市化需要大量的土地，却是不争的事实。1982年《宪法》将现阶段三个字去掉，意味着认可集体所有制存在的长期性。[44] 参见肖蔚云：《我国现行宪法的诞生》，北京大学出版社1996年版，第42页以下。我们可以从中至少读出两个变化：对承包经营权的流转从限制转向鼓励。
该规范为什么具有超稳态结构？农村土地经营制度数度变迁，为什么《宪法》第10条有关集体所有的表述岿然不动？其中蕴含了怎样的制度密码？土地集体所有真有避雷神针？在岿然不动的土地集体所有概念下，是否也有暗流涌动？将土地集体所有的概念放置在时间之流中考量，我们会惊讶地发现，该概念就像挂衣钩，不同的时代挂上由时代精神所设计的不同的‘时装。刘国臻、刘东汶：《论农村土地私有化的巨大政治风险》，载《政治学研究》2006年第3期。
[51] 参见国务院《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020）》。[3]今天，集体土地征收制度改革如火如荼，集体土地入市数度试水，提高征收补偿款的呼声甚嚣尘上。
集体成员的基本权利尽管有其历史渊源，但从规范的意义上看，是建立在集体所有土地上的一项权利。[28] Wesley Newcomb Hohfeld，Fundamental Legal Conceptions As Applied in Judicial Reasoning，The Yale Law Journal， Vol.23，No. 16（1913），pp. 28-59. [29] 三次单干风：第一次是合作化时期，浙江、四川等一些地区农村出现了包产到户的做法。
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